Klassekampen.no
Lørdag 28. oktober 2017
Opprør: På møterom A5-103 på Handelshøgskolen BI samlet byrådet Oslos toppbyråkrater for å lære om tillitsbasert ledelse som styringsprinsippet i kommunen. Etter møtet sendte skolebyråd Tone Tellevik Dahl (Ap) en beklagelse til kursholderen for byråkratenes oppførsel.
I 30 år har politikerne forsøkt å få staten til å fungere som et selskap. Nå kan det være slutt:
SLAGET PÅ MØTEROM 103
Ny styring: Tone Tellevik Dahl har tatt over styringen over Oslo-skolen etter 18 års borgerlig styre. Hun ønsker ikke å forkaste alle sider av new public management, men er opptatt av å redusere antall mål og styrke lærernes pedagogiske handlingsrom.
Stø kurs: Oslos utdanningsdirektør Astrid Søgnen leder er en av hovedarkitektene bar innføring av mål- og resultatstyring i skolen. Hun mener byrådets tillitsreform ikke varsler en annen kurs enn den hun har fulgt de siste tiårene.
Nummer én: «Så lenge du gjør ditt beste», står det på et bilde på Grünerløkka skole i Oslo. Oslo-skolen er sentral i en ideologisk strid om hvordan skolen skal styres.
SKIFTE: Hørt den om svensken, dansken og nordmannen som skulle avlive new public management?

Det begynte med en uskyldig e-post. «Hei alle sammen», kunne de 15 menneskene i Oslo kommune lese en onsdag ettermiddag i november. E-posten fortalte at de 15, et knippe av kommunens mektigste politikere og byråkrater, skulle på seminar. Blant de inviterte var kjente størrelser som Inga Marte Thorkildsen og Tone Tellevik Dahl, begge byråder, samt byrådssekretær Frode Kyvåg. Sammen skulle de til Handelshøyskolen BI, der professor Bård Kuvaas ved Institutt for ledelse og organisasjon ville holde innledning. Seminaret, opplyste e-posten, skulle handle om «tillit og handlingsrom».

De 15 ante ikke hva som ventet dem da de påfølgende fredag formiddag lot seg sluse gjennom svingdørene til BI-bygget i Nydalen. Solstrålene brøt gjennom de veldige glassfasadene og fylte den store vestibylen med lys. Ute var det kaldt, men nesten helt skyfritt. Det så ut som om det kunne bli en fin dag. «Slike møter kan gi gode diskusjoner og dermed gjøre oss mer bevisste», hadde det stått i e-posten.

Skjønt, noen av de 15 hadde nok en anelse om at noe var galt de tok heisen opp til femte etasje og møterom A5-103 litt før klokka 10.00. I truppen av kommunale utsendinger var Utdanningsetatens direktør Astrid Søgnen og fem av hennes underdirektører. De visste nemlig godt hvem Bård Kuvaas var.

Fakta:

STYRING PÅ STATEN

• Oslos rødgrønne byråd har innført en tillitsreform. Reformen går ut på at kommunens virksomheter skal bruke mindre tid på kontroll, rapportering og måling.

• Både den danske og svenske regjeringen har de siste årene lansert tillitsreformer. Innholdet varierer, men et gjennomgangstema er at offentlig sektor i mindre grad skal styres ut fra new public management-prinsipper.

• New public management er en styringsfilosofi som fra 1980-tallet fikk gjennomslag i Norge og flere andre land.

• New public management bygger på ideen om at offentlige virksomheter fungerer bedre når de konkurrerte på et marked.

• Mål- og resultatstyring, fritt brukervalg, konkurranseutsetting, stykkpris­finansiering og resultatkontrakter er noen av virkemidlene som knyttes til new public management.

Et minutts stillhet

Noen dager tidligere hadde Kuvaas, professoren som skulle lede seminaret, avlagt Astrid Søgnen en visitt på Twitter. I en utveksling om Oslo-byrådets såkalte tillitsreform, smalt det fra Kuvaas: «Det blir ingen reell tillitsreform så lenge Søgnen tviholder på målstyring. Går bl.a. utover de svakeste.» Verken Søgnen eller underdirektørene var aktive Twitter-brukere, men denne meldingen hadde de merket seg.

De bange anelsene forsvant ikke da de entret møterommet i femte etasje. Det var et trangt rom. Bortetter den ene langveggen hang kvadratiske lerreter i samme rødfarge som lenestolene rundt bordet. Den andre veggen besto av glassplater som vendte ut mot gangen. Ved bordenden satt en trønder med langt, krusete skjegg og håret i hestehale. Trønderen var Gunnar Østgaard, styreleder i en Montessori-skole og mangeårig kursarrangør for utdanningsfolk. Astrid Søgnen, som aldri hadde sett Østgaard før, tok plass ved hans side.

Plutselig, uten å presentere seg, grep trønderen ordet. Leonard Cohen gikk bort i går kveld, sa han, og foreslo et minutts stillhet til minne for den kanadiske sangeren. Søgnen og underdirektørene ble forbauset. De var erfarne seminararrangører selv og hadde vært borti mye. Men aldri dette. Likevel, skulle Søgnen seinere skrive i Utdanningsnytt, valgte hun å legge godviljen til og vente. Da minuttet var passert, gikk Østgaard over til å introdusere professor Bård Kuvaas.

Indre og ytre motivasjon

For BI-studenter er Kuvaas et kjent navn. Han er en levende formidler, som bemerker seg ved at han drar forsamlingen inn i foredraget. Standardforedraget til Kuvaas begynner med at han spør hva som får folk til å prestere på jobb? Grovt sett, pleier Kuvaas å si, finnes det to svar på dette: ytre motivasjon og indre motivasjon. Ytre motivasjon kjennetegnes ved at ansatte jobber for å oppnå bestemte gevinster, det være seg lønn, forfremmelse eller ære. Indre motivasjon, sier professoren så, kjennetegnes ved at ansatte står på fordi arbeidet i seg selv gir mening, mestring og glede.

All tilgjengelig forskning, sier Kuvaas, viser at ytre motivasjon er feil svar. Når sjefen bruker bonusordninger, resultatkrav eller rapporter for å lokke fram prestasjoner, bryter arbeidslysten sammen. Folk jobber best når sjefen har tillit til at de ansatte har lyst til å gjøre en god jobb. Egentlig er dette noe alle vet, sier Kuvaas, før han legger fram det store paradokset: De siste tiårene har vi planmessig designet offentlig sektor ut fra et premiss om at folk ikke ønsker å gjøre en god jobb.

Vi vet ikke hvor mye av dette Kuvaas sa den fredagen. Ingen rundt bordet tok noe referat, og ingen klarer å huske akkurat når den første avbrytelsen kom. Det vi vet, er at Kuvaas ble avbrutt før han hadde fullført noen av poengene sine.

«Professor» Kuvaas

En av direktørene i Utdanningsetaten ville vite hva han bygget sine syltynne påstander på. Svaret fra Kuvaas ble ledd bort. Da professoren forsøkte å gå videre, ble han avbrutt av neste direktør. Professoren serverte sine private meninger, ikke forskning, mente vedkommende, som løftet hendene og laget hermetegn hver gang ordet «professor» ble brukt. Hvorfor hadde Kuvaas uttrykt seg slik han hadde på Twitter, ville en tredje direktør ved Norges største kommunale etat vite.

Derfra eskalerte det. Direktørenes avbrytelser ble til rop, dokumentene de hadde med seg ble klasket i bordet. Politikerne ble sittende og se på uten å si noe.

Da Kuvaas synlig viste sin frustrasjon over imøtegåelsene, lød det fra Astrid Søgnen: «Hvorfor himler du med øynene dine?»

Etter en time i det stadig trangere møterommet henvendte Kuvaas seg direkte til utdanningsbyråd Tone Tellevik Dahl.

– Er det egentlig noen vits at jeg fortsetter med dette? spurte han.

Byråden svarte beskjemmet at Kuvaas gjerne kunne holde på litt til. Like etterpå gikk de til lunsj.

Å avlive en ideologi

Historien kunne ha blitt igjen der, på møterommet i femte etasje på BI. Men etter seminaret satt Tone Tellevik Dahl igjen med en dårlig følelse. Det var utdanningsbyråden som hadde tatt initiativ til seminaret. Hun syntes synd på Kuvaas, som åpenbart ikke var forberedt på at han skulle stå skolerett for sjefene i Utdanningsetaten i Oslo. Det endte med at hun sendte professoren en e-post, hvor hun beklaget sine underordnedes uakseptable opptreden. Denne beklagelsen gjorde i sin tur at bladet Utdanningsnytt tidligere i høst kunne plukke opp saken om det besynderlige seminaret i november 2016.

Det kan virke smått å henge seg opp i et tre timer langt møte som fant sted for elleve måneder siden. Men fortellingen om bataljen på A5-103 handler om noe annet enn fornærmelser på Twitter og et fagseminar som ikke gikk helt etter planen. Den handler dypest sett om et grunnleggende skifte i synet på hvordan staten bør fungere. Den handler om hvordan styringsmåten kalt new public management har blitt så upopulær at sterke politiske krefter ønsker å avvikle den. Og den handler om hvor vanskelig det er å avlive en ideologi som gjennom tre tiår har grodd sammen med styringsapparatet i vestlige land.

Styring på staten

Den fortellingen begynner ikke høsten 2016, men seint på vinteren 1989. Da la Tormod Hermansen fram den offentlige utredningen «En bedre organisert stat». Hermansen var Finansdepartementets mektigste byråkrat, og hadde fått i oppdrag av Brundtland-regjeringen å rydde opp i et statsapparat som utover på 1980-tallet hadde vokst seg stort og uregjerlig. Særlig blant toppene i statsadministrasjonen var frustrasjonen stor over arbeiderpartistatens gammeldagse detaljstyring. Foruten omfattende liberalisering innen post-, kraft- og telemarkedet, tok Hermansen-utvalget til orde for at offentlig sektor måtte styres på en grunnleggende ny måte.

Politiske myndigheter skulle ikke lenger legge seg opp i den daglige driften av AS Norge, men ha en overordnet strategisk posisjon. Politikerne skulle fremdeles fastsette langsiktige mål, men det måtte bli opp til byråkrater lenger ned i hierarkiet å definere hvordan målene skulle nås i praksis. For å sikre at denne omleggingen ikke svekket politiske myndigheters kontroll, foreslo Hermansen-utvalget et allment prinsipp om mål- og resultatstyring av det offentlige. Alt fra kommuner og etater til skoler, sykehus og politidistrikter skulle kontinuerlig måle hvor gode de er til å innfri politiske resultater og finansieres deretter.

Utvalget bygget slik på new public managements kongstanke, at offentlige virksomheter bør innrettes som om de konkurrerte på et marked. Ved å bruke det beste fra kapitalismen – evnen til å levere resultater effektivt – skulle velferdsstaten sikres et langt liv.

Svensken, dansken, nordmannen

Det var ikke uten grunn at Hermansen-utvalgets sluttrapport ble kalt «new public managements moder­dokument» av kunnskapsminister Torbjørn Røe Isaksen i Morgenbladet i 2014. Staten fulgte Hermansens oppskrift. I årene siden 1989 ble det sakte, men sikkert en selvfølge at sykehus finansieres etter hvilken diagnose pasientene har, at universiteter belønnes per publiserte forskningsartikkel og at Arbeidstilsynet må foreta et forhåndsbestemt antall tilsyn hvert år. Dette var ikke noe norsk fenomen. Over hele den vestlige verden omstilte offentlig sektor seg til denne nye virkeligheten.

Men så begynte det å skje noe. I 2007 skrev sju tidligere toppbyråkrater i det danske Finansministeriet en kronikk i Politiken med tittelen «Tilgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde». I kronikken beskrev de sju hvordan de på 1990-tallet bygget opp et offentlig ledelsessystem der målstyring, resultatkontrakter og rapporteringskrav sto sentralt. Resultatet, skrev forfatterne, var gjennomgående at «ledelsens og medarbeidernes oppmerksomhet vris fra det vanskelig målelige til det lette». Det skulle ta år før kritikken førte til noe, men i 2013 varslet den danske regjeringen at den ville innføre en tillitsreform. Målet var å utvide rommet for faglighet i alle offentlige organisasjoner.

Det danske Økonomi- og indenrigsministeriet bestilte i 2014 en utredning av effektene av målstyring i skolen, arbeidsformidlingen og sosialtjenesten. Statsviteren Marie Østergaard Møller er en av forskerne bak den nedslående sluttrapporten. Etter å ha gått gjennom all tilgjengelig engelskspråklig og skandinavisk forskning, fant forskerne ikke noe bevis for at målstyring ga kvalitet og effektivitet for borgerne.

– Et gjennomgående problem vi fant, var målfiksering. De ansatte tilpasser atferden sin for å leve opp til målene som er fastsatt ovenfra i stedet for å bruke tida si på kjerneoppgaver. Kall det gjerne sjekklisteadferd, sier Møller.

Dessuten fant forskerne at målstyring har en gjennomgående tendens til å ramme svake brukergrupper.

– Ta arbeidsformidlingen som eksempel. Når finansieringen avhenger av hvor mange mennesker du hjelper ut i arbeid, begynner du med de sterkeste arbeidsledige, som har størst sjanse for å få jobb, sier hun.

Dokumentasjonssamfunn

I 2015 fulgte Sveriges rødgrønne regjering etter. Sivilminister Ardalan Shekarabi lovet en «ny styrking bortom new public management». Han nedsatte Tillitsdelegationen, en stor fagkommisjon som skal utrede alternativer til mål- og resultatstyring i staten og kommunene. Finske Laura Hartman, som er dosent i samfunnsøkonomi ved Uppsala Universitet, leder kommisjonen.

«Styringen har i dag blitt svært detaljrik, med tunge oppfølgings- og dokumentasjonskrav. Medarbeidere opplever derfor at de enten ikke har tid til å gjøre sitt oppdrag, eller at de styres i en annen retning», skriver Hartman i en e-post.

Hartman forklarer at målstyringen har gitt Sverige et så sterkt kontrollapparat i det offentlige at det gir mening å snakke om et «dokumentasjonssamfunn».

«Dokumentasjonskrav tar altfor stor del av arbeidstida. Desto mindre tid legges til møtene med dem virksomheten er til for – pasienten, brukeren og eleven. Det kan svekke motivasjonen, i verste fall skape kynisme og frustrasjon som ender med at man slutter i jobben», skriver hun.

I Norge har nasjonale politikere i liten grad vært interessert i å diskutere alternativer til den rådende styringsmåten. Høyre og Frp-regjeringen etablerte i 2014 et program for bedre ledelse i staten, men uten å dele svenskene og danskenes ambisjoner om et grunnleggende systemskifte.

Et unntak i Norge er Oslo kommune. Etter valgseieren i 2015 varslet det rødgrønne byrådet at hovedstaden skulle få sin tillitsreform.

Verdens beste skole

Tilfellet Oslo er ikke interessant bare fordi byen er tidlig ute med sin tillitsreform. Oslo er en av kommunene i Norge hvor new public management-prinsipper har fått størst gjennomslag. Den politiske situasjonen i hovedstaden var lenge bemerkelsesverdig stabil. Fra 1997 styrte Høyre byen med vekslende samarbeidspartnere i 18 år. Det borgerlige byrådet har gjennomgående tatt i bruk new public management-virkemidler for få gjennom sin politikk.

Framfor alt gjelder det skolen. Oslo har bemerker seg med gode resultater på nasjonale prøver og lavt frafall. Forskere har snakket om «Oslo-effekten» og skrytt av måten byens elever og lærer drives til å prestere. Så imponerende er Oslo-skolen at Civita-leder Kristin Clemet har spurt om den muligvis er verdens beste.

Samtidig er Oslo-skolen omstridt. Avsløringer av at elevene bruker skoletimer på å trene til nasjonale prøver, at rektorene kurses i omdømmebygging og belønnes ut fra elevenes prestasjoner har fått massiv kritikk. Lærernes fagforeninger har protestert mot at undervisningen detaljstyres. Klassekampen viste i fjor at elevene i Oslo skal oppfylle hele 2770 mål i løpet av grunnskolen.

Ifølge flere av kritikerne kan problemene med Oslo-skolen spores tilbake til begynnelsen av 2000-tallet. Den norske skolen befant seg på dette tidspunktet i krise. De internasjonale Pisa-undersøkelsene, som rangerer skoleelever fra hele verden etter testresultater, viste at norske elever i beste fall var middelmådige. Resultatene slo inn som et sjokk i norsk offentlighet. «Plutselig fortalte denne testen oss hvordan det sto til i norsk skole», har daværende kunnskapsminister Kristin Clemet fortalt. Hun var fast bestemt på ikke å bli tatt på senga igjen.

Vil gi lærerne tillit

Det er her Astrid Søgnen igjen trer inn i vår fortelling. Som statssekretær for Arbeiderpartiet under Gudmund Hernes hadde Søgnen hatt ansvar for de store skolereformene på 1990-tallet. Etter Pisa-sjokket fikk hun oppdraget med å lede Kvalitetsutvalget for grunnskolen. Søgnen hadde i 2000 blitt utdanningsdirektør i Oslo og delte flere av Clemets bekymringer. Utvalgets første rapport, «Førsteklasses fra første klasse», kom i 2002. Den tok til orde for et systemskifte i skolen.

Alle norske elver skulle fra nå av gjennomgå felles, nasjonale prøver i matte, norsk og engelsk. Resultatene på prøvene måtte gjøres offentlig tilgjengelig, slik at snittet ved skolene kunne sammenliknes. Skolens elevprestasjoner måtte kontinuerlig måles gjennom kartleggingsprøver. Innsamlingen måtte foregå systematisk, slik at lokalpolitikere og kommuneadministrasjonen kunne følge med på utviklingen og sette inn tidlig innsats der dataene viste grunn til bekymring.

17 år etter vil utdanningsbyråd Tone Tellevik Dahl (Ap) endre måten Oslo-skolen styres på.

– Vi kunne valgt mer kontroll og standardisering. I stedet velger vi å gi lærerne tillit. Vi trenger aktive lærere, som er bevisst på valgene de tar i undervisningen. Ikke lærere som passivt produserer undervisning ut fra mål noen andre har fastsatt, sier hun.

Dahl forteller at hun har blitt oppfordret av mange til å ta et generaloppgjør med mål- og resultatstyringen i skolen. Dem må hun skuffe.

Byrådets politikk er nedfelt i tydelige, tallfestede mål. Byrådet har for eksempel bestemt at resultatforskjellene Oslo-skoler imellom skal reduseres med 50 prosent i løpet av de neste årene. 85 prosent av alle elever skal fullføre videregående skole. Én av tre skal søke yrkesfag etter ungdomsskolen. Listen kunne blitt gjort mye lenger.

– Vi skal ha mål, men de skal være få, konkrete og gi skolene faglig handlingsrom. Vi skal bort fra dette sentraliserte systemet hvor vi kontrollerer de mest absurde ting. At rektorer skal få lønn etter hvor godt elevene deres presterer, er et eksempel på noe vi ikke skal se igjen i byen, sier hun.

Byråden snakker seg gjennom en lang skryteliste: Hun har gitt rektorer og lærere ansvaret for å bestemme om prøver skal gjennomføres, fjernet kravet om at lærerne må prioritere språkfag, matte og naturfag over alle andre fag. På utvalgte ungdomsskoler er det satt i gang forsøk med karakterfri skole. I tillegg skal lærerne på alle skoler velge pedagogisk praksis selv.

Presis kunnskap om verden

Det ser radikalt ut på papiret. Men i virkeligheten vil ikke tillitsreformen endre styringskulturen i Oslo-skolen på en fundamental måte. Iallfall ikke om vi skal tro utdanningsdirektør Astrid Søgnen.

– Byrådet har sagt at mål- og resultatstyring er fortsatt et styringsprinsipp, og at tillit som strategi skal innvirke på praktiseringen. Det er jeg glad for, sier Søgnen.

Utdanningsetaten holder til i et moderne kontorbygg med store utvendige glassflater på Helsfyr på Oslo øst. Med et budsjett på 14,5 milliarder kroner og 15.000 ansatte er den landets største kommunale etat. Fra kontoret i tiende etasje har Astrid Søgnen utsikt over hele byen og fjorden.

Hun er en av hovedarkitektene bak utviklingen av norsk skole de siste tiårene. Hun ser ingen grunn til å frykte at utviklingen hun har stått for, er i ferd med å bli snudd, til tross for politiske signaler om det motsatte.

– Tillitsreformen er absolutt ikke noe brudd med den skoleutviklingen jeg har vært sentral i de siste tiårene, Tillit betyr også at alle skal være trygge på at elevene lærer på skolen, sier Søgnen.

– Innebærer ikke reformen at Utdanningsetaten må ha en mer tilbaketrukket rolle?

– Nei, tillit henger sammen med ansvar. Tillit handler ikke om at jeg kan abdisere. Det er mitt ansvar å sørge for at medarbeiderne har kompetansen de trenger for å være selvstendige. Bystyret har vedtatt at skolene får 14,5 milliarder kroner i 2018. Da får jeg de pengene på mitt bord, og jeg må finne ut hvordan de skal fordeles ut for å nå målene som politikerne har satt.

Søgnen bruker byrådets mål om å halvere resultatforskjellene mellom skolene som eksempel. I praksis, forteller hun, betyr det at dobbelt så mange elever på noen skoler må prestere på høyere nivåer i de nasjonale prøvene. Sammen med de 180 rektorene i Oslo er Søgnen nødt til å finne ut hvilke elevgrupper som skal løftes.

– Jeg oppfatter de ambisiøse målene som en tillitserklæring til etaten og skolene. Nå må vi sette oss ned med rektorene og finne ut hvor mye av ansvaret hver enkelt skole kan bære. Si at en rektor har 32 prosent av elevene sine på laveste nivå. Der er det ikke realistisk at man klarer å doble antallet som presterer godt på kort tid. Da får den rektoren et lavere måltall. Så følger vi med på utviklingen kontinuerlig, slik at vi kan justere kursen. Jeg kan ikke sitte her inne og nyte utsikten og tenke at dette går bra bare jeg har tillit til folk, sier hun.

– Hvorfor er det så viktig å jobbe så mye med kvantitative mål?

– Det er byrådet som setter kvantitative mål, og de må vi følge opp. Vi vet at tiendeklasseelever som har et karaktersnitt under 3, har en 20 prosents sjanse for å bli navere når de er 24 år. Disse ungdommene ser jeg for meg når jeg jobber, sier hun.

Å vedta tillit

Kan man egentlig vedta tillit? Det blir aldri noen reell tillitsreform så lenge Søgnen tviholder på målstyring, skrev Kuvaas på Twitter. Og Søgnen holder så visst på målstyring, og hun er ikke alene om det. I Danmark har tillitsreformen stoppet helt opp etter at den borgerlige regjeringen overtok. Forsker Marie Østergaard Møller sier at det er vanskelig å bryte opp fra systemet med mål- og resultatstyring.

– Det har vært liten reell endring. Tillitsreformen har vist seg å være en ubetydelig reform, sier hun.

Er det noe vi kan lære av historien om new public management i Norge, er det tar tid å gjennomføre store endringer. Det er ikke godt å si hva som kommer av tillitsreformene til dansken, svensken og nordmannen. De fleste konsekvenser er utilsiktete. Den nye styringsmåten vant oppslutning på 1980-tallet, men det tok lang tid før den fikk stor betydning. Noen steder, som i sykehussektoren og deler av skolen, fikk den stort gjennomslag. Andre sektorer er mindre berørt. Derfor kan det være lenge igjen før offentlig sektor blir et sted der toppsjefene lener seg tilbake, nyter utsikten og stoler på at de ansatte kommer til å gjøre sitt beste på jobben.

larsv@klassekampen.no

Artikkelen er oppdatert: 21. november 2017 kl. 17.05