Fredag 25. april 2014
Ble ikke spurt: Hensynet til direkte demokratisk påvirkning på Stortingets grunnlovsreform er i praksis helt overkjørt, skriver Anine Kierulf. Foto: 8Stortings­arkivet
Konstitusjonalisme på norsk
MENING: Det egentlige problemet med grunnlovsendringene er at folket aldri fikk si sin mening om saken, skriver Anine Kierulf.

GRUNNLOVEN

Av en grunnlovs mange funksjoner kan særlig tre fremheves i Norge: Grunnloven er et politisk styringsredskap, et rettslig instrument og et nasjonalt symbol. Alle disse tre har Grunnloven målbåret gjennom sine 200 år. Politisk er den grunnlaget for vår statsskikk og en mulighetsbetingelse for utøvelse av politisk makt. Jurister liker å se Grunnloven som rettslig instrument, den er rammen for hva våre folkevalgte lovlig kan vedta, og hvordan.

Men kanskje har dens tredje funksjon vært vel så viktig. For folk flest – dem Grunnloven er til for – har den stått særlig sterkt som symbol på nasjonal folke­suverenitet, i 1814, men også siden. Det var med Grunnloven den nasjonale motstand mot kongemakten holdt frem gjennom 1800-tallet til 1905; det var med Grunnloven Høyesteretts dommere nedla sine embeter i 1940; og det er som levende nasjonssymbol Grunnlovens 200 år nå feires.

Én viktig del av denne feiringen er forslagene om å styrke menneskerettighetene i Grunnloven til 17. mai 2014. Disse har det felles med forslagene om å endre Grunnlovens språk at de vil gjøre mest for Grunnlovens symbolfunksjon. For hverken en språklig oppdatering eller grunnlovsfesting av menneskeretter vil i noen markant grad endre vår statsskikk politisk eller juridisk: Alle foreslåtte rettigheter er allerede gjeldende rett i Norge, og jurister og politikere greier å lese Grunnlovens gamle språk. Men endringene kan samle vår statsskikk og politiske grunn­verdier, og dermed oppdatere Grunnloven som nasjonalsymbol – kanskje til og med et som kan forstås av litt flere av dem den faktisk gjelder.

Menneskerettsforslagene og språkforslagene har også felles at de er gjenstand for en pussig politisk strid: Folkestyrepartiet Venstre vil ikke ha folkelig grunnlovsspråk. Opposisjons­partiene Frp og Høyre, som ivret sterkt for bedre vern av barns rettigheter i 2012, vil i posisjon nødig gi slike rettigheter grunnlovs rang. Rettsstatspartiet Høyre er skeptisk til grunnlovsfesting av domstolenes konstitusjonelle kompetanse. Det tradisjonelt ikke påtrengende rettsliberale Arbeiderpartiet vil nå sikre individene bredt grunnlovsvern, mens det grunnlovskonservative Senterpartiet vil slakke på Grunnlovens mest fundamentale rettsstats­garanti: forbudet mot å gi straffe­lover tilbakevirkende kraft.

Menneskerettstanken inspirerte Eidsvollsfedrene utenfra til konstitusjonalisering innenfra. Også frem mot 2014 er det idémessige impulser utenfra som gir grunnlaget for forslag om menneskerettslig konstituering innenfra. Grunnloven var moderne i 1814, og har vist seg levedyktig. Sammen med andre eldre grunnlover har den inspirert nyere grunnlover. Men som en av verdens ledende grunnlovsforskere, Tom Ginsburg, sa i et foredrag i Oslo forleden: Nå, i 2014, henger Grunnloven formelt langt etter standarden for moderne grunnlover, ikke minst på rettighetenes område.

Stortingets presidentskap bestemte i 2009 at menneskerettsvernet burde styrkes i Grunnloven, fremfor «bare» å være norsk rett gjennom den enstemmig vedtatte menneskerettsloven fra 1999. Et utvalg ledet av Høyres Inge Lønning har utredet spørsmålet. Basert på vurderinger av norsk grunnlovstradisjon, norske verdier og rettigheter og moderne grunnlover, begrunnet Lønningutvalget et knippe rettigheter tilpasset norske forhold. Det bestod av ulike typer bestemmelser: politiske som frie og hemmelige valg, sivile som privatliv, rettergangsrettigheter som rettferdig rettergang. Slike rettigheter finnes særlig i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Også økonomiske, sosiale og kulturelle (ØSK) rettigheter, som retten til utdanning og helse, og grupperettigheter som barns rettigheter var med. Alle disse rettighetstypene er vanlige i moderne grunnlover. Rettslig fungerer de imidlertid ulikt: Griper noen inn i ditt privatliv, kan du gå til domstolene og få dette konstatert. Brytes din rett til kulturell utfoldelse, kan du ikke det; slike rettigheter er mer å regne som konstitusjonalisering av våre felles verdier og mål enn som håndhevbare rettskrav.

Oppfatningen av ulike rettighetstyper som et hele har vært dominerende i den internasjonale menneskerettstenkning siden andre verdenskrig. For nasjonalstatlig tenkning ble betydningen av velferdsrettig­heter klassisk forklart av den britiske sosiologen T.H. Marshall i Citizenship and the Social Class i 1949. Nettopp en omforent forståelse av sammenhengen mellom rettighetene har stått sentralt i oppbygningen av den norske velferdsstaten, som Høyre og Venstre har gjort like store krav på som Arbeiderpartiet. Tross denne enhetsforståelsen splittet likevel Stortinget i fjor opp Lønningsutvalgets rettigheter, og foreslo sivile og politiske og ØSK-rettigheter hver for seg. Det er imidlertid vanskelig å lese ut av forslagene hvor de politiske skillelinjer går – begge forslag er nemlig fremsatt av de fleste partier.

Etter Grunnlovens paragraf 112 må grunnlovsendringer ha to tredels flertall bak seg i Stortinget. Endringsforslag må også fremsettes før et valg og vedtas etter. Det første kravet skal sikre et kvalifisert representativt demokrati – det skal flere til for å endre Grunnloven enn vanlige lover. Poenget med det andre er noe så sjelden som direkte demokrati. Etter å ha sett forslaget fremsatt før valget, skal folket – vi – ha sjansen til å si vårt om hvordan Grunnloven bør se ut gjennom stemmeseddelen. Dette hensynet er formelt ivaretatt ettersom forslagene ble fremsatt av forrige storting. Reelt er det imidlertid helt overkjørt. Grunnlovsforslagene forble nemlig så godt som udebatterte da de ble fremsatt – og ingen av partiene sa noe konkret om hvilke av forslagene de støttet eller motsatte seg i sine parti­programmer ved stortingsvalget 2013. Som om ikke dette tilstrekkelig vanskeliggjorde våre velgervalg, var altså begge forslagene fremsatt av Høyre, Ap, SV, KrF, Sp og Venstre. En kunne jo forledes til å tro at partiene som stilte seg bak forslagene, faktisk stilte seg bak forslagene. Men det ser så langt ut til ikke å være tilfelle.

Denne forhistorien innvirker på et spørsmål som nå er aktuelt: Hvordan kan Stortinget i de neste uker påvirke forståelsen av de nye grunnlovsbestemmelser ved å gi føringer for hvordan bestemmelsene bør forstås?

Formelt er det Grunnlovens tekst som vedtas, og som forklarer hva reglene sier. Men også stortingsdiskusjoner – forarbeider – kan være en viktig kilde til tolkningen av norsk rett, også grunnlovsrett. Dersom diskusjonene fremhever deler av Lønning­utvalgets begrunnelser som særlig viktige, eller utdyper dem nærmere, kan føringene bli en god kilde til bedre forståelse. Om de isteden skulle motsi Lønningutvalgets begrunnelser, vil de ikke ha den samme vekt: De ville jo da endre forutsetningene for de ulike grunnlovsforslagene fra før til etter valget. Det vil igjen være en repetisjon av den lemfeldige omgang med prinsippet om direkte demokratisk innflytelse på grunnlovsendringene, som man får tro skjedde litt ubevisst i fjor. En omgåelse på det nåværende stadium vil imidlertid bære bud om en bevisst forakt for den sentrale folkedeltakelsesbestemmelsen i Grunnlovens paragraf 112 – unektelig en underlig måte å feire 200 års folkesuverenitet på.

At det er politisk uenighet om hva som bør stå i en grunnlov, er et sunt demokratisk tegn. Men om uenigheten aldri ble forklart oss før eller under valget, hadde det vært å ønske at den i det minste nå fremsto noenlunde forståelig. Splittelsen i sivile- og ØSK-rettigheter har isteden vært begrunnet i påstander om hva en grunnlov «egentlig» er: Den er egentlig et juridisk dokument, som negativt trekker opp grensene for politisk makt ved å gi visse frihetsrettigheter – men ikke rettigheter som forutsetter positiv, statlig tilrettelegging.

Men Grunnloven inneholdt alt i 1814 begge deler: Grunnlovens paragraf 96 forutsetter for eksempel at staten har et retts­vesen. Argumentet lener seg på en forståelse der Grunnloven ses som et juridisk dokument, mer enn et politisk og folkelig. Grunnloven forstås primært i lys av dens begrensende funksjon – en som avgjort er en del av vår grunnlovstradisjon, men hverken den eneste eller den mest sentrale. Vår grunnlov har aldri vært noen fremtredende skranke for politisk maktutøvelse, heller ikke på de klassiske frihetsrettigheters område. Siden 1954 har «symbolbestemmelsen» om rett til arbeid stått i Grunnlovens paragraf 110, og flere har fulgt siden. Ved oppdateringen av den ellers negative rettigheten ytringsfrihet i 2004, ledet av Francis Sejersted, fikk Grunnlovens paragraf 100 et tillegg av positiv art: Det påhviler statens myndigheter å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Det er en grei sak politisk å mene at noen rettigheter ikke er «skikkelige» menneskerettigheter, og at grunnlover bør være noe annet enn det de i dag er. Men man bør da begrunne hvorfor man ikke har arbeidet for å få sagt opp våre ØSK-konvensjonsforpliktelser, og hva som gjør at vår grunnlov bør forholde seg annerledes til rettighetstenkning enn andre, moderne grunnlover.

Et argument mot å grunnlovsfeste ØSK-rettighetene, er at det vil overføre for stor makt til domstolene: Når domstoler avgjør rettighetsspørsmål, gjør de det til fortrengsel for politisk makt. Ikke den folkevalgte da, for Stortinget forbereder sjelden de lover det vedtar. Det gjør isteden ekspertene hos Justisdepartementet, Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten. Fortrengningen av slik «folkevalgt» maktutøvelse skal være særlig uheldig på områder av mer politisk enn rettslig art. Argumentet fortier imidlertid to forhold. ØSK-rettighetene er allerede norsk rett, og vil forbli det, selv om de ikke grunnlovsfestes. Maktforskyvningen er med andre ord alt skjedd. Den har også vist seg ganske beskjeden: Der EMK-rettighetene omtales i rundt 20 prosent av de ca. 500 sakene Høyesterett årlig behandler, er ØSK-rettighetene siden 1999 nevnt i fem høyesterettssaker, uten å ha endret rettstilstanden i noen av dem.

Grunnlovens rettslige funksjon håndheves gjennom «prøvingsretten» – en 150 år gammel statsskikk som pålegger domstolene å påse at Stortingets lover er i tråd med Grunnloven. Norsk bruk av prøvingsretten har vært forsiktig. Tross domstolenes dobbeltrolle som forvalter både av flertallets lover og enkeltmenneskenes rettigheter, har Grunnloven sjelden beskranket lovgiver i utstrakt grad. Prøvingsretten er også foreslått grunnlovsfestet nå. Ønsker man at statsskikker skal være folkelig tilgjengelige, bør ordningen stå i Grunnloven fremfor kun i juridiske lærebøker, slik også parlamentarismen ble grunnlovsfestet i 2007, drøyt 100 år på overtid. I begge disse liberaldemokratiske ordninger har Norge historisk vært reelt, om ikke formelt i front. Også prøvingsrettsforslaget har imidlertid møtt motstand. At rettsliggjøringsskeptikeren Bjørgulv Braanen advarer mot å grunnlovsfeste prøvingsretten som foreslått, er kanskje forståelig. Hans folkeligdemokratiske sinnelag favner imidlertid ikke prinsippet om direkte demokrati i Grunnlovens paragraf 112, i denne saken i alle fall. At en blant Braanens meningskamerater skulle finne Høyres Michael Tetzschner, var vel mer uventet. Mon hva rettsstatsmenn som Aschehoug, Hagerup, Hambro, Willoch og Sejersted tenkte om det?

De seneste dager ser det imidlertid ut som om Tetzschner har snudd i dette spørsmålet. Hans vending kan i tilfelle stå som eksempel på hvordan god avisdebatt kan virke: Antatte standpunkter viker for de bedre argumenters utvungne kraft. For om grunnlovsfesting av prøvingsretten i Norge er én ting sikkert: Noe særlig bedre eksempel på å forandre for å bevare er faktisk vanskelig å tenke seg.

Fakta

Grunnloven:

• I anledning 200-årsjubileet for Grunnloven har Stortinget forberedt en omfattende modernisering og revisjon av både innhold og språk.

• Flere nye sosiale, kulturelle og økonomiske menneskerettigheter er foreslått, som retten til utdanning, kulturell identitet og deltakelse, tilfredsstillende levestandard og helse og et sunt miljø.

• Tre nye forslag til språkform ligger på bordet: Et moderne bokmål og nynorsk, og «gjeldende grunnlovsspråk».

• Endring av Grunnloven krever to tredelers flertall på Stortinget, som skal stemme over forslagene 6. og 13. mai.

Kilder: stortinget.no/NTB

Forfatteren:

• Anine Kierulf er stipendiat ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo.

Artikkelen er oppdatert: 29. april 2014 kl. 10.10
Mandag 10. desember 2018
• «Kanskje må vi søke i genene for å finne svar på Solvangs oppførsel i disse debattene.» Setningen er hentet ut av en klage til Kringkastingsrådet på programleder for NRKs «Debatten» Fredrik Solvang. Solvang og andre profilerte journalister...
Lørdag 8. desember 2018
• Natt til fredag ble justisminister Tor Mikkel Waras hus og bil tagget ned med hakekors og ordet rasist. I tillegg ble bilens bensintank forsøkt påtent. Den ansvarlige er i skrivende stund ikke tatt, og både politi og justisministeren selv...
Fredag 7. desember 2018
• Tirsdag denne uka inviterte arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie forskere, LO og NHO til frokostmøte om organisert arbeidsliv. Statsråden fra Høyre ønsket innspill til hvordan Norge kan stanse fallet i antall organiserte i...
Torsdag 6. desember 2018
• Det er uenighet innad i regjeringen om hvorvidt Norge skal signere FNs nye migrasjonsavtale, som i norsk oversettelse har fått navnet «Global plattform om trygg, velordnet og regulær migrasjon». Mens Venstre og Høyre er klare for å signere...
Onsdag 5. desember 2018
• De siste to ukene har mange hundre tusen franskmenn tatt til gatene i protestbølgen mot høye levekostnader og en varslet avgiftsøkning på drivstoff og strøm. Grasrotbevegelsen bak opprøret har fått navnet «De gule vestene», etter...
Tirsdag 4. desember 2018
• Avisa Nationen fyller 100 år og feiret i går seg selv med en stor jubileumsavis. I den forteller sjefredaktør Irene Halvorsen om grunnlaget for avisa: Forankret i norske lokalsamfunn, men med blikket vendt mot verden. Det er særlig synlig...
Mandag 3. desember 2018
• I dag starter FNs klimakonferanse i Katowice i Polen. Der samles verdens land for å komme et skritt nærmere en løsning på klimakrisa. Forhandlingene i Polen skal følge opp Parisavtalen, som ble inngått i desember 2015. Den sier at vi må...
Lørdag 1. desember 2018
• Klassekampen har denne uka skrevet om forslaget til nye læreplaner i grunnskolen som i disse dager er ute på høring. Kritikken har særlig dreid seg om at historie har blitt tonet kraftig ned til fordel for et nåtidsperspektiv. Tanken er at...
Fredag 30. november 2018
• Forhandlingene om ny regjering i Sverige er et underlig skue. Denne uka har to partier fra blå blokk i politikken tatt det som kan se ut som et skritt i retning av å bryte med den borgerlige koalisjonen. Det er Liberalerna og Centerpartiet...
Torsdag 29. november 2018
• Det brygger opp til strid i LO etter at Fellesforbundets største lokalavdeling, den industridominerte avdeling 5 i Bergen, nylig snudde og gikk mot EØS. Dermed ligger mye til rette for at LOs største forbund i privat sektor kan snu i...