Klassekampen.no
Torsdag 1. oktober 2015
Uten et mukk: Opposisjonspolitikere trekkes ofte inn i forkant for å sikre enighet i utenrikspolitiske debatter, skriver Helene Sjursen. Her medlem av den utvidete utenrikskomité Audun Lysbakken og utenriksminister Børge Brende. Foto: Håkon Mosvold Larsen, NTB scanpix
Norsk utenrikspolitikk styres av en grunnleggende frykt for uenighet, mer enn av konsensus, skriver Helene Sjursen.
Enighet for enhver pris?

Det sies at det er konsensus om de lange linjer i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Mon det? I juni diskuterte Stortinget et internasjonalt forbud mot atomvåpen. Arbeiderpartiet støtter i likhet med flertallet på Stortinget arbeidet med et slikt forbud. Likevel stemte ikke partiet for dette i Stortinget. Ifølge Klassekampen ønsket ikke Arbeiderpartiet å instruere regjeringen. I denne saken fører regjeringen altså i realiteten en politikk som går imot det flertallet på Stortinget mener er ønskelig. Dette er mulig fordi deler av flertallet bevisst valgte å forholde seg taus.

I utenriks- og sikkerhetspolitikken oppfattes det som viktig at regjeringens initiativ er bredt forankret i fellesskapet. Konsensus styrker mulighetene til effektivt å fremme viktige interesser og verdier. Det skaper forutsigbarhet og troverdighet overfor andre stater. Men konsensus kan fort bli et mål i seg selv. Dissens kan oppfattes å true det fellesskapet som regnes som nødvendig for å føre en effektiv politikk.

Når Stortinget velger å støtte opp om regjeringens politikk uten å protestere eller stille kritiske spørsmål, er det ofte nettopp ut fra en idé om å sikre Norges interesser. Fiksjonen om «nasjonal interesse» kan være viktig for å motivere til samhold bak statens faner når vitale interesser står på spill. Men hvis konsensus blir et annet ord for skinnenighet er det på tide å tenke seg om.

Fakta:

Utenrikspolitisk oppvask:

• Etter at Terje Tvedt sist uke kritiserte den manglende debatten rundt Norges bidrag til Libya- krigen, har det blitt debatt om den tilsynelatende konsensusen i norsk utenrikspolitikk.

• I Aftenposten 27. september sa Bård Vegar Solhjell seg delvis enig med Tvedt, og etterlyste en åpnere prosess rundt utenrikspolitiske vedtak for å bøte på «konsensus­kulturen».

• I denne teksten utdyper Helene Sjursen om hvordan utenrikspolitiske avgjørelser blir tatt. Hun mener at det ikke nødvendigvis hersker konsensus, men at prosessen rundt utenrikspolitiske vedtak hindrer debatt, slik at uenighet ikke kommer fram.

• Som eksempel bruker hun Norges stadig sterkere underordning til EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk.

• Essayet er basert på en artikkel i siste nummer av Nytt Norsk Tidsskrift.

Om forfatteren:

• Helene Sjursen er professor ved ARENA Senter for Europastudier, med EUs utenriks- og sikkerhets­politikk som spesialfelt.

Argumentet om at det finnes en «nasjonal interesse» dekker over det faktum at det foretas verdivurderinger og interesseavveininger i utenrikspolitikken som i all annen politikk. Det kan ikke forutsettes at alle er enige i de avveiningene som tas mellom kryssende interesser, verdier og prinsipper. Bruk av økonomiske sanksjoner mot Russland, for eksempel, treffer innenrikspolitiske aktører på forskjellig vis, noe som er kommet frem under krisen i Ukraina. I forbindelse med Norges tilstedeværelse i Afghanistan har vi også sett at det er ulike oppfatninger om bruk av militær makt. I andre saker vil for eksempel næringslivet, miljøorganisasjonene, fiskerne og fiskeoppdretterne ofte ha ulike oppfatninger om hva som bør gjøres.

Når det ikke dreier seg om statens overlevelse, men om komplekse vurderinger og verdivalg, om normer og prinsipper, er det behov for åpen refleksjon. Henvisningen til en utenrikspolitisk konsensus skaper et inntrykk av at politikken har fått støtte gjennom en slik fri og åpen debatt. Men vi kan ikke uten videre hevde at konsensus foreligger hvis debatten ikke er tatt.

Selv om Grunnloven gjør utenrikspolitikken til regjeringens prerogativ, finnes det prosedyrer som gjør det fullt mulig å sikre både debatt og kontroll. Men i praksis utformes utenrikspolitikken ofte på en måte som har til hensikt å tøyle debatten i stedet for å åpne for den.

I motsetning til det som er vanlig i komiteer som omhandler innenrikspolitiske saker, er det for eksempel et nært samarbeid mellom utenriksministeren og lederen for utenriks- og forsvarskomiteen; og når vanskelige saker skal diskuteres i åpent Storting trekker man ofte sentrale utenrikspolitikere – også fra opposisjonen – inn i forkant for å sikre enighet. Sentral er også den utvidete utenriks- og forsvarskomiteen, som diskuterer bak lukkede dører.

Mye kan altså tyde på at konsensus er blitt et mål i seg selv, i stedet for å være en indikasjon på politikkens legitimitet. Vi får en situasjon hvor det er regjeringens standpunkt som forplikter Stortinget. I prinsippet skal det være motsatt i et parlamentarisk system: Stortingets standpunkt forplikter regjeringen.

Norges avtaler med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området er et eksempel som bekrefter behovet for å tenke gjennom bildet av den konsensusbaserte utenrikspolitikken.

Norge deltar i mye av det EU gjør i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Den norske deltakelsen i EUs aktiviteter på utenriks-, sikkerhets- og forsvarsfeltet er nedfelt i internasjonale avtaler med forskjellige betegnelser. Den første avtalen, som ble inngått allerede i 1988, var en begrenset avtale om utveksling av informasjon. Over tid har antallet avtaler økt og innholdet i samarbeidet er blitt utvidet. I 2005 inngikk Norge blant annet en avtale om deltakelse i en av EUs innsatsstyrker. Som et resultat av denne avtalen sto norske tropper til disposisjon for EU i 2008, 2011 og 2015.

De prosedyrene som best kan sikre en fri, åpen og informert debatt i Stortinget om internasjonale avtaler av særlig viktighet ble så vidt jeg har klart å bringe på det rene ikke benyttet når avtalene med EU ble inngått. Vi har altså ikke grunnlag for å vite om det er konsensus rundt avtalene.

Det er ikke vanskelig å forstå hvorfor myndighetene har valgt å inngå slike avtaler. Avtalene kan forstås som et forsøk fra norske myndigheters side på å kompensere for den innflytelsen Norge har tapt fordi beslutninger om europeisk sikkerhetspolitikk nå ofte tas innenfor EU i stedet for i Nato. EU er blitt en sentral sikkerhetspolitisk aktør. Når norske regjeringer utformer sin politikk, er mye av dagsordenen satt av EU.

Men utbyttet av avtalene er begrenset. De gir svært få muligheter til å påvirke EUs politikk. Når Norge følger EUs sanksjonsregime overfor Russland i forbindelse med krisen i Ukraina for eksempel, skjer det uten at Norge bidrar til å utforme sanksjonene.

Kanskje er da etableringen av avtalene med EU drevet av et ønske om tilhørighet og anerkjennelse. Som et resultat av at EU har utviklet en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, er Norge gått fra å være en av «oss» til å bli en av «de andre» i europeisk sikkerhetspolitikk, sett fra EUs perspektiv. Norske myndigheters uttrykte frustrasjon over å befinne seg på utsiden av dette europeiske sikkerhetspolitiske samarbeidet kan være et resultat av den oppfatning at man egentlig hører til på innsiden, slik Norge var da Nato fremdeles var den eneste sikkerhetspolitiske organisasjonen i Europa med politisk tyngde.

Avtalene med EU kan altså alternativt forstås som et forsøk på å få bekreftelse på Norges tilhørighet til et europeisk sikkerhetspolitisk fellesskap.

Uavhengig av hvilken av disse to forklaringene som treffer best: Fra et demokratiperspektiv er det vanskelig å finne legitime grunner for at etablerte prosedyrer ikke er anvendt for å vedta politikken. Å stå utenfor EU skulle muliggjøre en særegen og uavhengig utenriks- og sikkerhetspolitikk for Norge. Avtalene med EU er uttrykk for det motsatte. De er uttrykk for en politikk som systematisk søker å redusere den praktiske betydningen av resultatet av folkeavstemningen.

Vi vet ikke hva som er årsaken til stortingsrepresentantenes taushet når det gjelder forholdet til EU i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Den kan skyldes at kravet om «konsensus» er sterkt. Når det stadig henvises til at konsensus er avgjørende for å beskytte nasjonale interesser, kan det ha omkostninger å fremføre alternative synspunkter og å stille kritiske spørsmål. Iblant kan det også være behagelig for opposisjonen å slippe å begrunne sitt standpunkt i Stortinget. Forventningen om konsensus gjør det legitimt å forholde seg taus.

Tausheten kan altså være et resultat av at representantene ikke ønsker å betale prisen for å begrunne hvorfor de har endret mening i spørsmålet om Norge skal delta i en felles europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det vi vet er at det paradoksalt nok er EU som har satt grenser for tettere samarbeid ved å opprettholde et tydelig skille mellom medlemmer og ikke-medlemmer av Unionen i utenrikspolitiske saker.

Det vil selvsagt fra tid til annen være behov for hemmelighold og raske beslutninger i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker. Det er ikke tid til å vente på lange stortingsdebatter når man står midt i en internasjonal krise. Man håndterer også informasjon fra allierte stater, informasjon som ofte er konfidensiell og som ikke kan brukes i en offentlig debatt som begrunnelse for politikken. Men når det gjelder Norges relasjon til EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området, er det neppe behov for konfidensialitet. Det dreier seg heller ikke om avtaler inngått i en krisesituasjon. Det er ikke avtaler som inneholder informasjon som vil kunne skade allierte stater.

Spesielt i en verden hvor utenriks- og innenrikspolitikken flyter over i hverandre, er det fort gjort at den praksisen som i utgangspunktet bare skulle gjelde for helt spesielle saker overføres til stadig større deler av politikken. Når debatten lukkes av vane, som et resultat av et slags kollektivt press eller av rene bekvemmelighetshensyn, er det prinsipielt problematisk.

Når grunnlaget for en beslutning ikke er åpent diskutert, får ikke borgerne tilgang til den informasjon og kunnskap som er nødvendig for at de skal kunne danne seg en mening om hva som bør gjøres. Da er det behov for å tenke igjennom hvor de formelle og reelle grensene for opposisjon, kritikk og åpenhet bør trekkes. Det er også behov for å tenke igjennom om behovet for «konsensus» er så viktig som det er vanlig å hevde.

I tillegg har en lukking av debatten praktiske konsekvenser: Fastlåste meninger blir ikke prøvd, fordommer blir ikke avslørt og nye løsninger kommer ikke frem.

Artikkelen er oppdatert: 13. oktober 2015 kl. 10.17

Klassekampen benytter informasjons­kapsler (cookies) så vi kan gi deg bedre service, og for å holde styr på om du er logget inn på våre tjenester. Du kan lese mer om vår bruk av informasjons­kapsler her.

Lukk