Fredag 25. april 2014
Ble ikke spurt: Hensynet til direkte demokratisk påvirkning på Stortingets grunnlovsreform er i praksis helt overkjørt, skriver Anine Kierulf. Foto: 8Stortings­arkivet
Konstitusjonalisme på norsk
MENING: Det egentlige problemet med grunnlovsendringene er at folket aldri fikk si sin mening om saken, skriver Anine Kierulf.

GRUNNLOVEN

Av en grunnlovs mange funksjoner kan særlig tre fremheves i Norge: Grunnloven er et politisk styringsredskap, et rettslig instrument og et nasjonalt symbol. Alle disse tre har Grunnloven målbåret gjennom sine 200 år. Politisk er den grunnlaget for vår statsskikk og en mulighetsbetingelse for utøvelse av politisk makt. Jurister liker å se Grunnloven som rettslig instrument, den er rammen for hva våre folkevalgte lovlig kan vedta, og hvordan.

Men kanskje har dens tredje funksjon vært vel så viktig. For folk flest – dem Grunnloven er til for – har den stått særlig sterkt som symbol på nasjonal folke­suverenitet, i 1814, men også siden. Det var med Grunnloven den nasjonale motstand mot kongemakten holdt frem gjennom 1800-tallet til 1905; det var med Grunnloven Høyesteretts dommere nedla sine embeter i 1940; og det er som levende nasjonssymbol Grunnlovens 200 år nå feires.

Én viktig del av denne feiringen er forslagene om å styrke menneskerettighetene i Grunnloven til 17. mai 2014. Disse har det felles med forslagene om å endre Grunnlovens språk at de vil gjøre mest for Grunnlovens symbolfunksjon. For hverken en språklig oppdatering eller grunnlovsfesting av menneskeretter vil i noen markant grad endre vår statsskikk politisk eller juridisk: Alle foreslåtte rettigheter er allerede gjeldende rett i Norge, og jurister og politikere greier å lese Grunnlovens gamle språk. Men endringene kan samle vår statsskikk og politiske grunn­verdier, og dermed oppdatere Grunnloven som nasjonalsymbol – kanskje til og med et som kan forstås av litt flere av dem den faktisk gjelder.

Menneskerettsforslagene og språkforslagene har også felles at de er gjenstand for en pussig politisk strid: Folkestyrepartiet Venstre vil ikke ha folkelig grunnlovsspråk. Opposisjons­partiene Frp og Høyre, som ivret sterkt for bedre vern av barns rettigheter i 2012, vil i posisjon nødig gi slike rettigheter grunnlovs rang. Rettsstatspartiet Høyre er skeptisk til grunnlovsfesting av domstolenes konstitusjonelle kompetanse. Det tradisjonelt ikke påtrengende rettsliberale Arbeiderpartiet vil nå sikre individene bredt grunnlovsvern, mens det grunnlovskonservative Senterpartiet vil slakke på Grunnlovens mest fundamentale rettsstats­garanti: forbudet mot å gi straffe­lover tilbakevirkende kraft.

Menneskerettstanken inspirerte Eidsvollsfedrene utenfra til konstitusjonalisering innenfra. Også frem mot 2014 er det idémessige impulser utenfra som gir grunnlaget for forslag om menneskerettslig konstituering innenfra. Grunnloven var moderne i 1814, og har vist seg levedyktig. Sammen med andre eldre grunnlover har den inspirert nyere grunnlover. Men som en av verdens ledende grunnlovsforskere, Tom Ginsburg, sa i et foredrag i Oslo forleden: Nå, i 2014, henger Grunnloven formelt langt etter standarden for moderne grunnlover, ikke minst på rettighetenes område.

Stortingets presidentskap bestemte i 2009 at menneskerettsvernet burde styrkes i Grunnloven, fremfor «bare» å være norsk rett gjennom den enstemmig vedtatte menneskerettsloven fra 1999. Et utvalg ledet av Høyres Inge Lønning har utredet spørsmålet. Basert på vurderinger av norsk grunnlovstradisjon, norske verdier og rettigheter og moderne grunnlover, begrunnet Lønningutvalget et knippe rettigheter tilpasset norske forhold. Det bestod av ulike typer bestemmelser: politiske som frie og hemmelige valg, sivile som privatliv, rettergangsrettigheter som rettferdig rettergang. Slike rettigheter finnes særlig i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Også økonomiske, sosiale og kulturelle (ØSK) rettigheter, som retten til utdanning og helse, og grupperettigheter som barns rettigheter var med. Alle disse rettighetstypene er vanlige i moderne grunnlover. Rettslig fungerer de imidlertid ulikt: Griper noen inn i ditt privatliv, kan du gå til domstolene og få dette konstatert. Brytes din rett til kulturell utfoldelse, kan du ikke det; slike rettigheter er mer å regne som konstitusjonalisering av våre felles verdier og mål enn som håndhevbare rettskrav.

Oppfatningen av ulike rettighetstyper som et hele har vært dominerende i den internasjonale menneskerettstenkning siden andre verdenskrig. For nasjonalstatlig tenkning ble betydningen av velferdsrettig­heter klassisk forklart av den britiske sosiologen T.H. Marshall i Citizenship and the Social Class i 1949. Nettopp en omforent forståelse av sammenhengen mellom rettighetene har stått sentralt i oppbygningen av den norske velferdsstaten, som Høyre og Venstre har gjort like store krav på som Arbeiderpartiet. Tross denne enhetsforståelsen splittet likevel Stortinget i fjor opp Lønningsutvalgets rettigheter, og foreslo sivile og politiske og ØSK-rettigheter hver for seg. Det er imidlertid vanskelig å lese ut av forslagene hvor de politiske skillelinjer går – begge forslag er nemlig fremsatt av de fleste partier.

Etter Grunnlovens paragraf 112 må grunnlovsendringer ha to tredels flertall bak seg i Stortinget. Endringsforslag må også fremsettes før et valg og vedtas etter. Det første kravet skal sikre et kvalifisert representativt demokrati – det skal flere til for å endre Grunnloven enn vanlige lover. Poenget med det andre er noe så sjelden som direkte demokrati. Etter å ha sett forslaget fremsatt før valget, skal folket – vi – ha sjansen til å si vårt om hvordan Grunnloven bør se ut gjennom stemmeseddelen. Dette hensynet er formelt ivaretatt ettersom forslagene ble fremsatt av forrige storting. Reelt er det imidlertid helt overkjørt. Grunnlovsforslagene forble nemlig så godt som udebatterte da de ble fremsatt – og ingen av partiene sa noe konkret om hvilke av forslagene de støttet eller motsatte seg i sine parti­programmer ved stortingsvalget 2013. Som om ikke dette tilstrekkelig vanskeliggjorde våre velgervalg, var altså begge forslagene fremsatt av Høyre, Ap, SV, KrF, Sp og Venstre. En kunne jo forledes til å tro at partiene som stilte seg bak forslagene, faktisk stilte seg bak forslagene. Men det ser så langt ut til ikke å være tilfelle.

Denne forhistorien innvirker på et spørsmål som nå er aktuelt: Hvordan kan Stortinget i de neste uker påvirke forståelsen av de nye grunnlovsbestemmelser ved å gi føringer for hvordan bestemmelsene bør forstås?

Formelt er det Grunnlovens tekst som vedtas, og som forklarer hva reglene sier. Men også stortingsdiskusjoner – forarbeider – kan være en viktig kilde til tolkningen av norsk rett, også grunnlovsrett. Dersom diskusjonene fremhever deler av Lønning­utvalgets begrunnelser som særlig viktige, eller utdyper dem nærmere, kan føringene bli en god kilde til bedre forståelse. Om de isteden skulle motsi Lønningutvalgets begrunnelser, vil de ikke ha den samme vekt: De ville jo da endre forutsetningene for de ulike grunnlovsforslagene fra før til etter valget. Det vil igjen være en repetisjon av den lemfeldige omgang med prinsippet om direkte demokratisk innflytelse på grunnlovsendringene, som man får tro skjedde litt ubevisst i fjor. En omgåelse på det nåværende stadium vil imidlertid bære bud om en bevisst forakt for den sentrale folkedeltakelsesbestemmelsen i Grunnlovens paragraf 112 – unektelig en underlig måte å feire 200 års folkesuverenitet på.

At det er politisk uenighet om hva som bør stå i en grunnlov, er et sunt demokratisk tegn. Men om uenigheten aldri ble forklart oss før eller under valget, hadde det vært å ønske at den i det minste nå fremsto noenlunde forståelig. Splittelsen i sivile- og ØSK-rettigheter har isteden vært begrunnet i påstander om hva en grunnlov «egentlig» er: Den er egentlig et juridisk dokument, som negativt trekker opp grensene for politisk makt ved å gi visse frihetsrettigheter – men ikke rettigheter som forutsetter positiv, statlig tilrettelegging.

Men Grunnloven inneholdt alt i 1814 begge deler: Grunnlovens paragraf 96 forutsetter for eksempel at staten har et retts­vesen. Argumentet lener seg på en forståelse der Grunnloven ses som et juridisk dokument, mer enn et politisk og folkelig. Grunnloven forstås primært i lys av dens begrensende funksjon – en som avgjort er en del av vår grunnlovstradisjon, men hverken den eneste eller den mest sentrale. Vår grunnlov har aldri vært noen fremtredende skranke for politisk maktutøvelse, heller ikke på de klassiske frihetsrettigheters område. Siden 1954 har «symbolbestemmelsen» om rett til arbeid stått i Grunnlovens paragraf 110, og flere har fulgt siden. Ved oppdateringen av den ellers negative rettigheten ytringsfrihet i 2004, ledet av Francis Sejersted, fikk Grunnlovens paragraf 100 et tillegg av positiv art: Det påhviler statens myndigheter å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.

Det er en grei sak politisk å mene at noen rettigheter ikke er «skikkelige» menneskerettigheter, og at grunnlover bør være noe annet enn det de i dag er. Men man bør da begrunne hvorfor man ikke har arbeidet for å få sagt opp våre ØSK-konvensjonsforpliktelser, og hva som gjør at vår grunnlov bør forholde seg annerledes til rettighetstenkning enn andre, moderne grunnlover.

Et argument mot å grunnlovsfeste ØSK-rettighetene, er at det vil overføre for stor makt til domstolene: Når domstoler avgjør rettighetsspørsmål, gjør de det til fortrengsel for politisk makt. Ikke den folkevalgte da, for Stortinget forbereder sjelden de lover det vedtar. Det gjør isteden ekspertene hos Justisdepartementet, Statsministerens kontor og Regjeringsadvokaten. Fortrengningen av slik «folkevalgt» maktutøvelse skal være særlig uheldig på områder av mer politisk enn rettslig art. Argumentet fortier imidlertid to forhold. ØSK-rettighetene er allerede norsk rett, og vil forbli det, selv om de ikke grunnlovsfestes. Maktforskyvningen er med andre ord alt skjedd. Den har også vist seg ganske beskjeden: Der EMK-rettighetene omtales i rundt 20 prosent av de ca. 500 sakene Høyesterett årlig behandler, er ØSK-rettighetene siden 1999 nevnt i fem høyesterettssaker, uten å ha endret rettstilstanden i noen av dem.

Grunnlovens rettslige funksjon håndheves gjennom «prøvingsretten» – en 150 år gammel statsskikk som pålegger domstolene å påse at Stortingets lover er i tråd med Grunnloven. Norsk bruk av prøvingsretten har vært forsiktig. Tross domstolenes dobbeltrolle som forvalter både av flertallets lover og enkeltmenneskenes rettigheter, har Grunnloven sjelden beskranket lovgiver i utstrakt grad. Prøvingsretten er også foreslått grunnlovsfestet nå. Ønsker man at statsskikker skal være folkelig tilgjengelige, bør ordningen stå i Grunnloven fremfor kun i juridiske lærebøker, slik også parlamentarismen ble grunnlovsfestet i 2007, drøyt 100 år på overtid. I begge disse liberaldemokratiske ordninger har Norge historisk vært reelt, om ikke formelt i front. Også prøvingsrettsforslaget har imidlertid møtt motstand. At rettsliggjøringsskeptikeren Bjørgulv Braanen advarer mot å grunnlovsfeste prøvingsretten som foreslått, er kanskje forståelig. Hans folkeligdemokratiske sinnelag favner imidlertid ikke prinsippet om direkte demokrati i Grunnlovens paragraf 112, i denne saken i alle fall. At en blant Braanens meningskamerater skulle finne Høyres Michael Tetzschner, var vel mer uventet. Mon hva rettsstatsmenn som Aschehoug, Hagerup, Hambro, Willoch og Sejersted tenkte om det?

De seneste dager ser det imidlertid ut som om Tetzschner har snudd i dette spørsmålet. Hans vending kan i tilfelle stå som eksempel på hvordan god avisdebatt kan virke: Antatte standpunkter viker for de bedre argumenters utvungne kraft. For om grunnlovsfesting av prøvingsretten i Norge er én ting sikkert: Noe særlig bedre eksempel på å forandre for å bevare er faktisk vanskelig å tenke seg.

Fakta

Grunnloven:

• I anledning 200-årsjubileet for Grunnloven har Stortinget forberedt en omfattende modernisering og revisjon av både innhold og språk.

• Flere nye sosiale, kulturelle og økonomiske menneskerettigheter er foreslått, som retten til utdanning, kulturell identitet og deltakelse, tilfredsstillende levestandard og helse og et sunt miljø.

• Tre nye forslag til språkform ligger på bordet: Et moderne bokmål og nynorsk, og «gjeldende grunnlovsspråk».

• Endring av Grunnloven krever to tredelers flertall på Stortinget, som skal stemme over forslagene 6. og 13. mai.

Kilder: stortinget.no/NTB

Forfatteren:

• Anine Kierulf er stipendiat ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo.

Artikkelen er oppdatert: 29. april 2014 kl. 10.10
Lørdag 20. oktober 2018
• Denne uka avholdes økonomifestivalen Kåkånomics i Stavanger. Der møtes økonomer, politikere og helt vanlige siddiser for å drøfte små og store økonomiske spørsmål. Et gjennomgangstema på flere arrangementer er det økonomiske...
Fredag 19. oktober 2018
• Onsdag ble det klart at det britiske selskapet Go-Ahead har slått NSB og svenske SJ i konkurransen om å få kjøre tog på Sørlandsbanen, Jærbanen og Arendalsbanen. Det er i tråd med den blåblå regjeringens plan for norsk togtrafikk, hvor den...
Torsdag 18. oktober 2018
KronikkFor to år siden var jeg i Irak i forbindelse med innspilling av dokumentarfilmen «The Future of Iraq». Jeg intervjuet barn om deres erfaringer og syn på krig. Målet med...
Torsdag 18. oktober 2018
• Det er underlige tider i norsk politikk. De siste dagene har flere politikere på borgerlig side skrudd opp retorikken i et forsøk på å beholde Kristelig Folkeparti som støtteparti for regjeringen. Tirsdag advarte statsminister Erna Solberg...
Onsdag 17. oktober 2018
• VGs sak «Tre brødre på Tolga» avdekket grove overtramp fra kommune og helsevesen mot de tre brødrene Lars Peder, Arvid og Magnus Holøyen. De tre fikk alle diagnosen psykisk utviklingshemmet, uten at de fikk vite om det og uten utredning.
Tirsdag 16. oktober 2018
• Noen av Norges mest toneangivende politiske kommentatorer har de siste dagene satt i gang et regelrett hardkjør mot Kristelig Folkepartis leder Knut Arild Hareide. De karakteriserer hans forsøk på å få partiet med seg over blokkgrensa som...
Mandag 15. oktober 2018
• «Skjebnedagen», kalte de den. Onsdag i forrige uke hadde de ansatte i Danmarks Radio (DR) fått beskjed om å være tilgjengelige fra klokka åtte om morgenen. Da telefonene sluttet å kime to timer seinere, hadde 205 medarbeidere fått sparken.
Lørdag 13. oktober 2018
• En av Norges fremste kunstnere tilbød for fem år siden Nasjonal­museet å kjøpe sitt kanskje mest kjente kunstverk. Det dreier seg om Marianne Heske og hennes «Gjerdeløa», et av våre mest ikoniske verk fra nyere tid. «Gjerdeløa» er nettopp...
Fredag 12. oktober 2018
• Det britiske sosialdemokratiske partiet Labour publiserte i forbindelse med sitt landsmøte i Liverpool forrige måned en video som oppsummerer partiets program framover. Videoen ligger som hovedsak på hjemmesida og har som hovedbudskap at...
Torsdag 11. oktober 2018
• De siste ukene har Klassekampen skrevet flere saker om regjeringens avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform. Reformen ble innført i 2015 og innebærer årlige kutt på 0,5 prosent for alle statlige virksomheter. I årets nasjonalbudsjett...

Klassekampen benytter informasjons­kapsler (cookies) så vi kan gi deg bedre service, og for å holde styr på om du er logget inn på våre tjenester. Du kan lese mer om vår bruk av informasjons­kapsler her.

Lukk