EØS-avtalen underminerer folkestyret og gir makten til finanseliter og markedsteknokrater, skriver Rune Slagstad.

1. «I 1814 hadde vi en konstitusjonell endring etter en konstitusjonell debatt – Montesquieus maktfordelingsprinsipp ble innebygd i grunnloven. I 1884 hadde vi også en konstitusjonell debatt og en konstitusjonell endring da parlamentarismen ble del av vår konstitusjonelle sedvane. Fra 30-årene av har vi hatt konstitusjonelle endringer – endringer i grunnprinsippene som det norske politiske system fungerer etter – uten en konstitusjonell debatt.» Dette var Gudmund Hernes’ sluttfanfare for den første maktutredningen (1972–1978). Mine refleksjoner i fortsettelsen av Hernes’ har et utgangspunkt i den samtidige offentliggjøring av to rapporter – Menneskerettighetsutvalgets (Dokument 15, 2011–2012) og Europautredningens (NOU 2012:2) – som begge omhandler helt grunnleggende spørsmål for vårt politiske system, men er møtt med en foruroligende offentlig taushet (med Klassekampen som prisverdig unntak). Hvorfor er det slik? Hernes’ tese om fravær av konstitusjonell debatt i arbeiderpartistaten er ikke helt treffende. Det foregikk tvert om i den første etterkrigstid en intens konstitusjonell strid omkring den ekspanderende fullmaktslovgivning og dens konstitusjonelle legitimitet. Striden gjaldt særlig to lovforslag: pris- og rasjonaliseringslovene (1947) og beredskapslovene (1950). Pris- og rasjonaliseringslovene innebar en omfattende delegering til forvaltningen av myndighet til å gripe inn i det økonomiske liv, så som å regulere priser, forby oppretting eller nedlegging av bedrifter, og så videre. Opposisjonen mot lovforslaget var begrunnet dels i næringspolitiske og dels i konstitusjonelle betraktninger. Den fremste talsmann for den konstitusjonelt begrunnede opposisjon var Høyres John Lyng. Økonomisk effektivitet var det sentrale argument på sosialdemokratisk hold for den økonomiske reguleringspolitikken. Erik Brofoss, finansminister og sentral arkitekt bak Arbeiderpartiets økonomiske politikk, hadde liten sans for Lyngs konstitusjonelle betenkeligheter. Faren for maktkonsentrasjon i regjering og forvaltning var ikke Brofoss’ bekymring. Overhodet mente han at Lyngs søkte form for «juridisk konstruksjon» hadde lite å tilføre den «fordomsfrie debatt». Det diskusjonen i stedet burde dreie seg om, var «realiteten», det vil si «de økonomiske organisasjonsproblemer». Interessant i denne forbindelse er synspunktene til Jacob Friis på Arbeiderpartiets venstrefløy. I stortingsdebatten refererte Friis bifallende Ferdinand Lassalles artikkel «Om forfatningsvæsen», som i sin tid ble utgitt på norsk i Samtiden. Konstitusjonelle spørsmål var ifølge Lassalle ikke et spørsmål om rett, men om makt: «et lands virkelige forfatning existerer kun i de reale, faktiske magtforholde, som forefindes i landet; skrevne forfatninger er kun af værd og varighed, forsaavidt som de er det nøiagtige udtryk for de virkelige magtforholde.» Friis avviste konstitusjonalismens problemstilling: Hvordan utøve politisk makt? til fordel for instrumentalismens: Hvem utøver politisk makt? Hensynet til rett og rettssikkerhet var underordnet realiseringen av politiske mål. Uansett om det dreide seg om økonomisk politikk eller sikkerhetspolitikk, så var den politiske effektivitet det overordnede hensyn på sosialdemokratisk hold. Den sosialdemokratiske rettsoppfatning var instrumentell: Retten er et redskap for politisk endring. Den liberale konstitusjonalismes idé om de rettslige normer som bindinger på den politiske maktutøvelse lå den sosialdemokratiske forestillingsverden fjernt. At det fortsatt er slik, viser den umiddelbare negative reaksjon fra sentrale Ap-politikere til det aktuelle grunnlovsforslag fra Menneskerettighetsutvalget. De prinsipielle motforestillinger mot fullmaktslovgivning var i den umiddelbare etterkrigstid langt sterkere innen Høyre når det gjaldt økonomisk politikk enn sikkerhetspolitikk. Aftenposten som Høyres hovedorgan angrep således de økonomiske fullmaktslover på et prinsipielt konstitusjonelt grunnlag, men hadde etter hvert ingen konstitusjonelle motforestillinger mot de sikkerhetspolitiske fullmaktslovene. For seg sto Farmand som var prinsipielt imot «totalitære fullmakter» – særlig til en Ap-regjering! Tilsvarende hadde Friheten som kommunistenes hovedorgan ingen prinsipielle, konstitusjonelle motforestillinger når det gjaldt de økonomiske fullmaktslovene, men bekjempet derimot beredskapslovene ut fra et konstitusjonelt standpunkt. I disse to tilfellene står en overfor rettsopportunismen i en konservativ og en kommunistisk versjon. 2. Heller ikke blant Høyres prinsipielle rettsstatsforsvarere stakk prinsippene så dypt. Da Trygve Bull på Arbeiderpartiets venstre fløy i debatten om norsk tilknytning til EEC i 1962 grep tilbake til Lyngs tidligere argumentasjon mot delegasjon av Stortingets myndighet, talte han for døve ører – også Lyng la det døve øret til. Det er overhodet noe forunderlig ved den norske EF-/EU-striden også i konstitusjonelt henseende. EF-striden i 1972 ble en konstitusjonell strid hvor den juridiske ekspertise lot seg mobilisere på begge sider av striden, og hvor nei-bevegelsen nedkjempet den politisk-økonomiske elite med en nasjonaldemokratisk argumentasjon. Nå ble ikke den opposisjonelle koalisjon omformet til en ny reformelite med styrende kraft. Det var den eliten som hadde lidd nederlag i 1972, som beholdt styringshegemoniet. Noe tilsvarende kan sies om EU-avstemningen i 1994, da den tapende ja-fløyen tok regien, noe den i realiteten allerede hadde gjort i 1992 med inngåelse av EØS-avtalen. Det strategiske grep fra Gro Harlem Brundtland og hennes handlingsideolog Jonas Gahr Støre var å sette parentes rundt EUs demokratiske underskudd, et hovedargument for nei-bevegelsen, og i stedet å satse på en rent økonomisk tilknytning. Det ble av enkelte innen nei-fløyen oppfattet som en «snikinnmeldelse» i EU. Det var både riktig og galt – riktig for så vidt som Norge de facto ble en del av EU-samarbeidet, galt for så vidt som heller ikke Støre i dag går inn for norsk EU-medlemskap. Gjennom 1990-tallet ser vi trekk av en fjerde regimedannelse i det norske system etter embetsmannsstaten, venstrestaten og arbeiderpartistaten. Viktige markører er ratifikasjonen av WTO-avtalen i 1994, inkorporeringen av Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) i norsk lov gjennom av menneskerettsloven i 1999 og fremfor alt EØS-avtalen. Min tese er denne: Norge hører gjennom EØS-avtalen til postdemokratiets konstitusjonelle avantgarde. Embetsmannsstaten var ifølge Jens Arup Seip «en eiendommelig maktstruktur» som falt utenfor «vanlige vesteuropeiske forfatningstyper». Gjennom flerpartistaten i 1884 ble landet «normalt». Ved arbeiderpartistaten var vi blitt «overnormale»: «Vi møter hos oss tendenser som skimtes alle vegne, men vi møter dem i forsterket form, i et destillat.» Den sosialdemokratiske statsskikk, som Hernes identifiserte med begrepene «blandingsadministrasjon» og «forhandlingsøkonomi», ble etablert tidlig på 1950- tallet ved et konstitusjonelt forlik mellom Arbeiderpartiet og Høyre. Arbeiderpartiet kom Høyre i møte ved at de oppga sosialiseringslinjen, men fikk på den annen side gjennomslag for ideen om et «funksjonelt demokrati» som tillegg til det territorielt-parlamentariske demokrati, med yrkeslivets organisasjoner institusjonelt integrert i det politiske styringssystem. Dette sosialdemokratisk regisserte arrangement berodde på mobilisering av den organiserte politiske motmakt til markedsmakten. Høyre ga ved sin oppslutning om den korporative pluralisme på sin side avkall på den liberal-konstitusjonelle opposisjon mot en ekspanderende fullmaktslovgivning: Partiet aksepterte den nye korporative statsskikk hvor det rettsstatlige ideal om en mest mulig forutberegnelig forvaltning og normbundet statsmakt var skjøvet ytterligere til side. Det Høyre fikk igjen, var en begrenset statsmakt – ikke en rettsstatlig, men en korporativt begrenset statsmakt. Hernes’ bemerkning om den manglende konstitusjonelle debatt er mest dekkende om dens adresse presiseres til det parti som var primus motor ved etableringen av den korporative pluralisme: I debatten etter 1945 søkte Arbeiderpartiet å trivialisere den prinsipielle, konstitusjonelle debatt, og senere, etter det konstitusjonelle forlik i 1953, var partiets linje nærmest snikkonstitusjonalisering: gjennomføring av konstitusjonelle endringer uten konstitusjonell debatt. Og når slike endringer faktisk har noe iboende liberalt potensial, som ved den aktuelle grunnlovsrevisjon, motarbeides de. Nedsettelsen av Menneskerettighetsutvalget var Thorbjørn Jaglands siste handling som stortingspresident, tvunget gjennom til tross for vedvarende motstand fra Gro Harlem Brundtland og Jens Stoltenberg, men med støtten fra Yngve Hågensen som avgjørende trumfkort. Utvalgsinnstillingen er fra Arbeiderpartiet mottatt stort sett med et kollektivt gjesp, eller det ble, som av Arbeiderpartiets parlamentariske leder Martin Kolberg, umiddelbart hevet en advarende pekefinger. Frihetsdebatten synes som et tilbakelagt kapittel i et parti som ser rettsliggjøring som problem så snart retten kan mobiliseres av borgerne og ikke av regjeringen. At SVs konstitusjonspolitiker, Hallgeir Langeland, er mer opptatt av lyntog enn av menneskerettigheter, forbauser vel ikke lenger noen. 3. Hernes’ syn på arbeiderpartistaten var ved Maktutredningens avslutning nært beslektet med Lyngs bekymring i systemets etableringsfase, begge var opptatt av det politiske demokratis svekkede stilling: «Spisst kunne en si at Stortinget er blitt én av flere høringsinstanser.» En hovedkonklusjon i den siste maktutredningen var tilsvarende en ytterligere «demokratisk forvitring» etter den gradvise avvikling av det sosialdemokratiske regime siden 1980-tallet. Nå har vi gjennom Gudmund Hernes en sosialdemokratisk ideologs ord for at Arbeiderpartiet behersker den særegne politiske kunst å regissere regimeendring uten offentlig debatt. Europautredningen og regjeringens mottakelse av den gir en ny bekreftelse på dette forholdet. Den har gjort de samme observasjoner som de to maktutredningene med en ytterligere kraftig omdreining. Fordelingen av makt mellom de øverste norske statsorgan er på flere måter blitt påvirket gjennom EØS-avtalen: «I forhold til Stortinget er den norske regjeringens stilling generelt styrket som følge av at stadig flere samfunnsområder europeiseres, på en måte som gjør at den parlamentariske styringen og kontrollen blir mindre enn på rent nasjonale områder.» Tilsvarende er maktforholdet mellom politikere og embetsverk forrykket i politikernes disfavør: «Samlet sett er det store demokratiske svakheter ved den norske tilknytningsformen til EU og de virkninger den har for det politiske liv i Norge.» EØS-avtalen har ifølge utenriksminister Støre virket i samsvar med sine intensjoner – eller med Europautredningens ord: «De demokratiske svakhetene er ikke en uventet sideeffekt av avtalene med EU, men en innebygget del av deres struktur.» For å kunne bedømme om avtalene med EU har vært fordelaktige for Norge, må man ifølge utredningen klargjøre hva som menes med «norske interesser og verdier»: «Med ’norske interesser og verdier’ vil Utvalget derfor sikte til de interesser som det til enhver tid sittende stortingsflertallet mener er viktig for Norge, og som den til enhver tid sittende regjering søker å ivareta.» Utvalget legger på dette punkt til grunn for sin fremstilling et tynt, prosedyralt demokratibegrep. Det er et demokratibegrep på linje med den definisjonen Torolf Elster i sin tid ga av sosialisme: Sosialisme vil si den politikk Arbeiderpartiet til enhver tid fører. Det er på dette fundamentale punkt utredningen snubler, slik Hallvard Bakke med rette har påpekt i Klassekampen 10. februar. Ut fra det prosedyrale demokratibegrep er det liten grunn til å snakke om demokratiske svakheter ved EØS-avtalen – dens import av (an)befalinger fra oven er jevnt over diskusjonsløst vedtatt av Stortinget. Utvalgsleder Fredrik Sejersted vil ikke vite av Bakkes treffende påpekning av den indre motsigelse i spørsmålet om demokratisk legitimitet. I stedet griper han til en utdefinerende psykologisering av sin kritiker i «En ubehagelig sannhet?» i Klassekampen 15. februar. Bakke kunne sendt overskriften (ubetydelig endret) i retur: «En ubehagelig sannhet». Men heller ikke Bakke går inn i det som forblir utematisert i utredningen: Hva er «norske interesser og verdier» om de ikke også skulle innebære det fyldige begrep om demokrati med den deltakende medbestemmelse, som er kjempet gjennom i det norske samfunn gjennom lang strid? Et uttrykk for dette er Grunnlovens § 100, 6. ledd, som sier at det påhviler staten å legge til rette for «en aaben og oplyst offentlig Samtale». Denne forutsetter et deliberativt deltakerdemokrati: en offentlig, meningsdannende prosess, der valgurnenes stemmesedler gir institusjonell, medbestemmende tyngde til den frie, kommunikative utveksling av politiske synspunkter. Det er ut fra et slikt demokratibegrep de politiske partier, presse og medier har en privilegert stilling i vårt system. «På dette området er det klare demokratiske svakheter ved norsk europadebatt slik den har fungert siden midten av 1990-tallet og frem til i dag», heter det i utredningen. «Det ligger en klam hånd over de fleste tilløp til debatt», sier Sejersted til Klassekampen 21. januar. Utvalgslederens svar på kritikken så langt kan tyde på at Sejersted har en finger med i denne hånden. Det er i Europautredningens rapport en dyp indre inkonsistens, som den underlig nok ikke har funnet grunn til å trenge dypere inn i. Som Sejersted formulerer det i Klassekampen: «Hele Norges forhold til EU er et kompromiss som de fleste kan leve med, men som ganske få er glad i. Og under dette ligger den gamle EU-striden, som mange er redde for å vekke til live.» Også utvalget selv, kan det føyes til, idet det åpenbart har akseptert et begrenset mandat der helt sentrale politiske problemstillinger er ekskludert. EØS er, som utvalget påpeker, fra en demokratisk synsvinkel et høyst problematisk prosjekt, men det er likevel ikke så farlig siden «norske interesser og verdier» er så godt ivaretatt. Men blant disse er altså ikke demokrati i den brede forstand? Europautredningen «kunne dannet et godt utgangspunkt for en bred debatt om Norges plass i Europa», skrev VG på lederplass 24. januar: «Vi har ikke hatt en skikkelig EU-debatt siden 1994. Nå kunne vi fått det. Men når ikke engang utenriksministeren går inn i disse spørsmålene med et klart og tydelig standpunkt, frykter vi at debatten stanser opp før den har begynt.» Fraværet av debatt om Europautredningen og dens dokumentasjon av det ikke-tematiserte, konstitusjonelle regimeskifte bekrefter tesen om Norge som en avantgardenasjon for det den britiske statsviteren Colin Crough i «Post-Democracy» (Cambridge 2004) har kalt postdemokratiet: Også under den postdemokratiske modell finnes det periodiske valg, de kan endog føre til regjeringsskifter. Men det offentlige politiske ordskifte er en høyst kontrollert affære, styrt av rivaliserende grupper profesjonelle overtalelseseksperter, som nøye siler ut de få temaene som i det hele tatt gjøres til gjenstand for debatt. Folk flest forblir passive tilskuere, som i den grad de deltar i offentlige debatter sjelden initierer dem, men isteden responderer på politiske signaler fra oven. I kulissene av denne valgforestillingen utformes den reelle politikk i et samspill mellom valgte regjeringer, finanseliter og markedsteknokrater. Modellen beror selvfølgelig, akkurat som forestillingen om det ideelle demokrati, på en overdrivelse, men den angir en utviklingsretning. Europautredningen uttrykker det postdemokratiske på sin måte, dog uten et analytisk blikk for det postdemokratiske: «Hovedinntrykket er en tilknytningsform til EU som i sin konstruksjon og virkninger er demokratisk problematisk, men som samtidig har betydelig støtte blant de politiske partiene og i befolkningen. Med begreper hentet fra akademisk demokratiforskning kan man si at avtalene med EU lider av mangel på normativ legitimitet, ved at de truer sentrale demokratiske verdier som representasjon, medbestemmelse, ansvarlighet og åpenhet – samtidig som de har sosial legitimitet ved at de har hatt støtte fra et flertall av befolkningen og de folkevalgte.» 4. Europa er demokratiets kontinent. Det var prosjektet om demokratisk samling i lys av den totalitære fortid og samtid som i sin tid dannet bakgrunn for EEC-initiativet. Det var drømmen om demokratisk selvbestemmelse i europeisk forstand – og ikke økonomisk velstand – som i 1989 førte til sammenbrudd for det sovjetiske imperium. I dag – mer enn 50 år etter Romatraktaten og vel tyve år etter at rekken av østeuropeiske stater igjen ble innlemmet i det demokratiske Europa – befinner dette prosjektet seg i en dyp konstitusjonell krise. Ikke minst tankevekkende er situasjonen i de to land som først ga Europa ideen om demokratisk politikk: Hellas og Italia. I begge land har de nå teknokratiske statsministre som ikke har sin posisjon fra parti eller velgere, men fra Den europeiske sentralbanken og Det internasjonale pengefondet. Det er unntakstilstander for teknokratisk iverksettelse av reformer som de demokratisk valgte regjeringer ikke har vist seg i stand å gjennomføre. Da statsminister Georgios Papandreou foreslo å legge EUs krisepakke frem for folket i valg, førte det til hoderystelser i Brussel: Tenke seg til å la et folk som oppfant demokratiet, selv ta stilling til sitt lands sentrale spørsmål! «Det demokratiske tomrom er EUs største problem», skrev en kommentator i Frankfurter Allgemeine Zeitung 30. januar under overskriften «Europa avskaffer seg selv»: «Istedenfor å fylle dette tomrommet og gi kontinentet en humanistisk legitimering overfor den uhemmede, inhumane statskapitalismen i Kina og Russland, overtar nå EU-kommisjonen og sentralbanken den rolle som sentralkomiteen i det kommunistiske parti spiller i Kina. Hvis intet endrer seg, vil vi nok en gang oppleve implosjonen av det skjøre prosjektet som heter demokrati.» 5. Hernes’ maktutredning hadde som hovedtema strukturendringen i det norske demokratis og den norske økonomiske virkemåte. For å beskrive disse endringene, skjelnet Hernes mellom fire styringssystemer: prissystemet, det offentlige forvaltningssystem, forhandlingssystemet mellom organiserte interesser og beslutningssystemet i folkevalgte organer. I lys av den avsluttende, konstitusjonelle fanfare må en konstatere at rettssystemet var merkverdig fraværende i Hernes’ beskrivelse av det norske styringssystem. Hernes var her på høyde med sitt sosiologiske nærmiljø. Også i samleverket «Det norske samfunn» – sosiologenes svar på juristenes kontinuerlig reviderte verk «Knophs oversikt over Norges rett» – var nemlig retten forsvunnet; den fantes i de to første utgavene (1968, 1975) – den gang norsk sosiologi fortsatt bar spor etter juristen Vilhelm Aubert, den toneangivende i norsk sosiologi i dens formative år – men retten var sporløst borte i de to neste utgavene (1986, 2003). Det var hos Hernes en avstand ikke bare til jussen – normvitenskapen par excellence – men også til den normative tematikk overhodet. Jürgen Habermas’ bidrag i denne sammenheng gjorde han seg forsøksvis ferdig med i et par knebøyninger i en fotnote i «Makt og avmakt» (1975). Heller ikke sin egen teoris normative orientering reflekterte Hernes over: den bytteøkonomiske, utilitaristiske modell var hentet fra rasjonell aktør-tradisjonen; det var homo oeconomicus transplantert til homo sociologicus. Utilitarismen er en normativ retning med et norsk utspring i Anton Martin Schweigaards ideologi, som i en tidsmessig oppdatering samsvarer godt med den toneangivende, sosialdemokratiske økonomisme ved Statsministerens kontor. Fra én synsvinkel sett er det denne utilitaristiske økonomismen som har forent borgerlige som sosialdemokratiske tilhengere av EØS-avtalen med dens fusjon av markedsøkonomi og velferdsøkonomi. Med Europautredningen har den fått sin juridiske legitimering. I den normative vending som har funnet sted i norsk sammenheng siden 1970- og 1980-tallet, var det en annen tradisjon som ble påkalt: den liberale rettighetstenkning fra Immanuel Kant. Retningsgivende for den norske intellektuelle utvikling var fremfor alt tre bidrag: Hans Skjervheim med sitt prinsipielle filosofiske forsvar for liberale posisjoner, Jon Elster med sine studier omkring rasjonalitet og irrasjonalitet og Francis Sejersted med sine historiske analyser av rettsstaten. Menneskerettighetsutvalgets grunnlovsforslag står i denne rettsliberale tradisjon. Det retematiserer spenningen mellom styringsjuss og rettighetsjuss, idet det søker å finne et rom for en slik retematisering i den postnasjonale konstellasjon, der den nasjonale ramme er utvidet ved en i prinsippet uproblematisk, i praksis ganske utfordrende overnasjonalisering av de samme rettigheter, som også nasjonalt har gitt opphav til en fornyet spenning mellom politikk og rett. En konstitusjonell debatt dreier seg med Hernes’ formulering «om hvordan vi kan oversette prinsipper for samfunnsstyring til institusjonelle ordninger som fremmer felleskapelige løsninger». Det er et perspektiv på den konstitusjonelle debatt som overskrider en mer tradisjonell horisont, men den må befris fra sitt ensidige styringsperspektiv. Utover utilitarismens tema: fordeling av velferdsgoder, og rettighetstenkningens tema: individuell frihet, kommer et tredje: den institusjonelle samfunnsånd. Det vil si den republikanske tradisjon med et utspring i Aristoteles og en fortsettelse i Georg W.F. Hegel og Karl Marx, aktualisert i teorier om deliberative, kommunitære og moraldannende fellesskap. Et retningsgivende bidrag i denne tradisjon er Michael Walzers «Spheres of Justice» (1983) med dets skisse til en sosialistisk pluralisme. Ved syntesen av disse tre tradisjoner – utilitarisme, rettsliberalisme og sosialistisk republikanisme – kunne Norge dokumentere en større politisk ambisjon: større enn å være en postdemokratisk avantgarde.