Den vanskelige freden
Torsdag 8. november, 2007
Den snart tre år gamle fredsavtalen mellom Nord- og Sør-Sudan har havnet i skyggen av Darfur, men de siste ukenes samarbeidskrise mellom partene viser at nytt fokus på gjennomføringen av denne er viktig for å unngå en total borgerkrig i Sudan.
Sør-Sudans president Salva Kiir besøker i disse dager Washington for å diskutere den skjøre fredsavtalen. Fredsavtalen mellom Nord- og Sør-Sudan, (Comprehensive Peace Agreement, CPA) ble undertegnet i januar 2005 og markerte slutten på 21 år med borgerkrig. Avtalen sto nylig i fare for å ryke etter at SPLM (Sudan People's Liberation Movement) trakk seg fra den nasjonale samlingsregjeringen. Dette utløste en krise i samarbeidet mellom de to viktigste partene i fredsavtalen, Kongresspartiet (NCP) og SPLM.
Selv om en umiddelbar krise ser ut til å være avverget for denne gang, er CPA-avtalen skjør, og det er nå ekstremt viktig at både sentrale aktører i Sudan og det internasjonale samfunnet også fokuserer på gjennomføringen av CPA-avtalen, som har blitt liggende i skyggen av fokuset på konflikten i Darfur.
CPA-avtalen var historisk da den ble undertegnet, ettersom den innebar slutten på Afrikas lengste borgerkrig. Regjeringen i Sudan ved Kongresspartiet og opprørsgeriljaen SPLM/A hadde over flere år framforhandlet en svært omfattende fredsavtale. De viktigste punktene i avtalen innebar en ny maktfordeling, ressursfordeling, reorganisering av sikkerhetssektoren, opprettelse av en nasjonal samlingsregjering og delvis selvstendighet for Sør-Sudan med mulighet for løsrivelse ved folkeavstemming etter en seksårig interimperiode.
I den nasjonale samlingsregjeringen i Khartoum er det Kongresspartiet som dominerer, mens den nyopprettede og delvis selvstendige sørsudanske regjeringen i Juba er dominert av SPLM. SPLM har nå trukket tilbake sine representanter fra Khartoum på grunn av samarbeidsproblemer mellom partene og forsinkelser i gjennomføringen av avtalen. SPLM anklager blant annet Kongresspartiet for ikke å involvere SPLM i viktige avgjørelser og har også satt opp en liste over visse punkter som bør være gjennomført før SPLM igjen kan gå inn i samlingsregjeringen.
Et av de vanskeligste punktene i gjennomføringen av fredsavtalen er grenseoppdragningen mellom nord og sør. Dette har konsekvenser for fordelingen av oljeinntektene, for folketellingen som muliggjør valget og for flyttingen av sikkerhetsstyrkene. For eksempel er et av SPLM sine hovedargumenter for å trekke seg fra den nasjonale regjeringen at regjeringshæren SAF fortsatt ikke har trukket seg ut av oljerike områder i Sør-Sudan, på tross av at dette er inkludert i avtalen.
Det er likevel viktig å understreke at våpenhvilen stort sett er overholdt, og at for mange sørsudanere er sikkerhetssituasjonen blitt bedre med CPA-avtalen. Hvis fredsavtalen rakner, kan situasjonen bli veldig mye verre.
Fordelingen av oljeinntektene er et annet ømtålig punkt i forholdet mellom Kongresspartiet og SPLM. Ettersom videreforedling og eksport av oljen fra oljefelter som ligger i sør går gjennom nord, får regjeringen i Sør-Sudan sine oljeinntekter fra den nasjonale regjeringen. Dette er viktige ressurser som Sør-Sudans myndigheter bruker til å bygge opp regionen etter borgerkrigen.
Men flere av disse utbetalingene har vært lavere enn forventet, og SPLM har uttrykt tvil om de får det de har krav på. Her er tilliten mellom partene svært lav. Det arbeides med å sikre at produksjonen og salget av oljen skal bli mer gjennomsiktig, slik at SPLM og myndighetene i sør skal kunne kontrollere at de får overført riktig sum, men dette arbeidet går også sakte.
Oljen er altså en kime til konflikt, både i forhold til tilliten mellom partene i fredsavtalen, i forhold til grenseoppdragning (særlig i Abyei) og i forhold til sikkerhetssituasjonen og tilbaketrekking av tropper. Samtidig kan det at begge partene er avhengig av oljeinntektene være en mulighet for partene til å styrke samarbeidet seg i mellom. SPLM er i alle fall foreløpig avhengig av teknologien og oljerørledningen som går gjennom nord og ut til Rødehavet for å kunne ha inntekter fra oljen.
Den nÃ¥værende krisen i samarbeidet om CPA-avtalen er ikke spesielt overraskende, ettersom det er sÃ¥pass stor politisk uenighet om hvordan en skal forholde seg til gjennomføringen av avtalen i interimperioden. Avtalen bidrar til dette, ettersom den innebærer to motstridende posisjoner: PÃ¥ den ene siden oppfordres partene til Ã¥ «make unity attractive», altsÃ¥ Ã¥ bygge et samlet, fredelig Sudan. PÃ¥ den andre siden Ã¥pner avtalen for en todeling av landet etter folkeavstemming i sør i 2011. Betyr dette at man skal jobbe for et samlet eller et splittet etterkrigs-Sudan?
Denne situasjonen er også med på å gjøre handlingsrommet til de to lederne Kiir og Omar al-Bashir mindre. For at et samlet Sudan skal virke attraktivt, må Khartoum-regjeringen avstå mer ressurser og makt til Sør-Sudan. Å gjennomføre dette vil kunne svekke Sudans president Omar al-Bashir og Kongresspartiets sentrale posisjon i nord, ettersom dette vil medføre at også marginaliserte områder i vest (Darfur), øst og nord også må få en del av kaka. Et samlet Sudan er altså attraktivt for befolkningen i landet så fremt det innebærer en reell omfordeling av makt og ressurser, noe CPA-avtalen egentlig danner grunnlaget for.
For Sør-Sudans president Kiir og SPLM er det vanskelig å gå helhjertet inn i arbeidet med et samlet Sudan ettersom store deler av velgergrunnlaget vil ha en løsrivelse av Sør-Sudan, og er skeptiske til samarbeidet med Kongresspartiet. SPLM har derfor så langt konsentrert mye av innsatsen sin i å bygge opp Sør-Sudan, heller enn å involvere seg mer i politikk på nasjonalt nivå.
De mange konfliktene i Sudan krever en sammensatt og helhetlig løsning. Et problem med CPA-forhandlingene var at de bare involverte to parter, Kongresspartiet og SPLM. Dermed er ikke eierskapet til gjennomføringen av avtalen særlig sterk hos andre grupperinger i landet. Dette gjelder både i forhold til opposisjonspartier og i forhold til marginaliserte grupper i andre deler av landet.
Dette reflekterer et dypereliggende problem og årsak til konfliktene i Sudan, nemlig en grunnleggende konflikt om hva slags stat Sudan skal være, og hvem som skal kontrollere den. Det sittende Kongressparti-regimet kom til makta ved et militærkupp i 1989 og baserer mye av sin makt på sikkerhetsapparatet, hæren, samtidig som de kontrollerer inntektsgivende naturressurser. Makt og ressurser er sentrert rundt en liten elite i Khartoum.
En av de viktigste konfliktlinjene i Sudan siden 1989 har derfor vært mellom regimet i Khartoum og andre politiske grupperinger i landet. Darfur hører formelt sett til under Nord-Sudan, men regionen har blitt marginalisert og utnyttet av sentrale myndigheter. I tillegg har senere års tørke og ørkenspredning tilspisset lokale konflikter mellom kvegnomader og jordbrukere. Konflikten i Darfur blusset opp i 2003 delvis på grunn av et krav om at også befolkningen i Darfur skulle få ta del i den makt- og ressursfordelingen som CPA la til grunn.
CPA-avtalen baner vei for politiske endringer og demokratisk utvikling som inkluderer nasjonalt valg i 2009. Nasjonale myndigheter som i større grad kan representere periferien i Sudan, vil dermed også kunne være en del av løsningen på konflikten i Darfur. På den måten kan implementeringen av avtalen være viktig også for situasjonen i Darfur.
Også i Øst-Sudan har grupperinger framsatt liknende krav. Alle konfliktene har altså dreid seg om både regimets legitimitet, om islamiseringen av landet, om menneskerettigheter og om makt- og ressursfordeling.
En varig, stabil fred i Sudan krever med andre ord en omfordeling av makt og ressurser, som innebærer at landets mange ressurser ikke bare går til en elite i Khartoum, men kommer marginaliserte grupperinger i hele landet til gode.
Krisen mellom Kongresspartiet og SPLM er ikke bare et tegn på svekket tillit mellom partene, men markerer også en økt tendens til å ville trekke inn internasjonale og regionale aktører for å løse konflikter i Sudan. At internasjonale og regionale aktører involverer seg er viktig, men at politiske grupperinger i større grad bruker andre aktører for å oppnå endringer i den sentrale regjeringen (som Eritreas rolle i konflikten i Øst-Sudan og USAs støtte til SPLA) har også bidratt til å øke konfliktnivået internt i Sudan.
Samtidig er partienes fokus på å styrke sine posisjoner gjennom internasjonale allianser heller enn gjennom å arbeide for bred støtte internt i Sudans befolkning med på å hindre gjennomføringen av viktige politiske endringer i Sudan.
Det er liten tvil om at det nå er viktig å sikre implementering av CPA-avtalen. Dette betyr ikke at innsatsen i Darfur skal svekkes, men at denne ikke må gå på bekostning av fokuset på avtalen. Samtidig må internasjonale aktører anerkjenne at utfallet av CPA vil ha betydning for situasjonen i Darfur. Hvis en borgerkrig mellom nord og sør igjen bryter ut, vil det bli enda vanskeligere å løse Darfur-konflikten, nettopp fordi disse konfliktene henger sammen.
Selv om politiske aktører i Sudan har det største ansvaret for å sikre gjennomføringen av CPA-avtalen, er dette en klar oppfordring til internasjonale aktører om å ta fram lyskasterne og mobilisere nødvendige ressurser og oppmerksomhet, slik at avtalen kommer fram fra skyggen av Darfur.
